SE ESTÁN MEZCLANDO PERAS CON ZAPALLOS
«El superficiario tiene derecho a cobrar el canon de producción (…) la producción agraria importa para evaluar los daños al predio que es suyo (…) estas pérdidas deben analizarse, pero (…) nada tienen que ver con el canon de producción», dice el profesor Alfredo Caputo refiriéndose a un aspecto clave del nuevo proyecto de ley minera en discusión.
por Víctor L. Bacchetta, en semanario Voces (22/11/12)
Para contribuir a esclarecer los contenidos del proyecto de ley sobre minería de gran porte (MGP) enviado por el Poder Ejecutivo al Parlamento y a consideración actualmente de la Cámara de Senadores, entrevistamos al profesor Alfredo Caputo, encargado del curso de posgrado en Derecho Minero de la Universidad de la República. Caputo dictó cursos también de Derecho Náutico Espacial y Derecho Agrario. Ofrecemos las opiniones que, según él, surgen de «una primera lectura» del proyecto de ley de MGP.
El profesor considera positiva la propuesta, ausente hasta ahora en el Código de Minería vigente, de un Plan de Cierre de la actividad minera desde el inicio de las operaciones y de garantías para que se lleve a cabo. Caputo cuestiona, en cambio, la propuesta del canon a pagar a los dueños de las tierras afectadas y discrepa con otros aspectos tales como la introducción de una auditoria internacional y la referencia a Chile y Perú.
Consultorías internacionales
En los aspectos ambientales, el proyecto de ley de MGP dice que «se incorpora la necesidad de realizar un Estudio de impacto ambiental completo»(sic). Esto no es ninguna novedad, porque en la actualidad todo proyecto de esa envergadura es clasificado en la Categoría C y debe presentar un EIA completo. Pero agrega, si, que ese EIA «será a la vez auditado por una entidad internacional con reconocida trayectoria en la materia»(sic).
Profesor Alfredo Caputo
Caputo – En cuanto a lo que la ley establece de que el minero puede recurrir a consultoras internacionales para elaborar el plan ambiental y luego presentarlo al MVOTMA, donde ese plan sería analizado por el ministerio y la consultora, no me parece adecuado. A corto plazo, puede ayudar, pero como solución definitiva no me parece adecuado. Yo confío más en mis funcionarios, en los funcionarios del MVOTMA y no los de una consultora internacional, que puede ser incompatible, porque a veces esas consultoras asesoran a los propios mineros. Me parece más diáfano, más transparente, más imparcial, que sea gente del ministerio de medio ambiente, salvo en el corto plazo, para ayudar a los tiempos inmediatos. Pero como solución definitiva que sea el ministerio de ambiente el que controle en la parte ambiental y para esto, para que haya mayor cantidad de funcionarios, que se capaciten en el exterior o acá, que se les tripliquen los sueldos, que se les estimule a trabajar a tiempo completo y que se aumente su cantidad y su calidad mediante la venida de profesores extranjeros o la asistencia a cursos en el exterior.
El ejemplo de Perú y Chile
En la exposición de motivos del proyecto de ley para la MGP en Uruguay se cita como una referencia a Chile y Perú, tomándolos como «países con larga tradición minera y con una normativa recientemente actualizada»(sic). Preguntamos al profesor Caputo la importancia de tomar como ejemplo a Perú y Chile en este tema y nos respondió:
Caputo – Es un mal ejemplo. Perú, teóricamente, tiene una gran legislación ambiental y minera, pero no se aplica. Ha venido un experto peruano invitado al Colegio de Abogados, el 1° de diciembre del año pasado, y ha explicado que en la práctica no hay ningún control, no se inspecciona, y que toda esa legislación protectora del ambiente queda en el papel. En nuestro país, justamente, lo que se precisa es que haya más inspectores de la Dirección de Minas, que controlen la producción minera, más inspectores del ministerio de ambiente.
Y en cuanto a la legislación chilena, si hay que copiarle a Chile, que se copie adecuando nuestro Código a la Constitución diciendo que los materiales de construcción pertenecen al propietario superficiario, algo que se quitó de un plumazo por el último Código de Minería. Si hay que seguir el modelo chileno, que lo sigan en lo bueno, que le deja al superficiario la propiedad de los yacimientos. Por otro lado, en Chile, en la práctica el cobre, si bien es del estado, el estado no tiene el monopolio de la explotación pero representa el 90 por ciento de la explotación. Esto le genera una gran ganancia y por eso son bajos los impuestos en Chile, porque el estado tiene como fuente recaudadora principal el ingreso por el cobre.
Desvirtuación del canon
El canon de producción es la compensación económica que debe pagar el minero al dueño del terreno que queda comprendido en el área concedida por el estado para la extracción del mineral. Por el Artículo 45 del Código de Minería aprobado en setiembre de 2011, el canon de producción para los yacimientos de sustancias minerales metálicas constituye un porcentaje del precio de venta del mineral extraído en el período considerado.
El proyecto de ley de MGP dice basarse en el Artículo 45 del Código, pero introduce unos cambios significativos en el canon de producción. Por un lado, distingue entre superficiarios del área de intervención directa e indirecta y fija un tope diferente de lo que debe percibir cada uno según el valor de los arrendamientos rurales en la zona para usos productivos y, por la otra, les hace a aquellos una quita del 10% para distribuirla entre los propietarios de los predios linderos de la concesión minera, con un tope también para éstos.
Para el profesor Caputo, estas modificaciones alteran el concepto en el que se basó el Código de Minería para establecer el valor del canon de producción. Veamos:
Caputo – En el canon de producción, hay algunas modificaciones que no me parecen adecuadas. Se mantiene el derecho del propietario superficial a recibir una participación del canon de producción y se mantienen los porcentajes, en principio, pero se establecen topes y los topes están relacionados solamente con la producción agraria en el momento de inicio de la explotación minera. No tiene nada que ver el establecimiento de la participación del superficiario en el canon de producción con respecto a la producción agraria.
El productor que rechaza a la minera quiere conservar su modo de vida, no le interesa cobrar el canon.
Cuando el estado es el dueño del yacimiento, el superficiario no tiene parte, pero se siente propietario del yacimiento y para satisfacer ese sentimiento vago e impreciso de propiedad, por razones históricas y políticas se le da una compensación. Esta compensación atiende, justamente, al valor del yacimiento, porque de eso se trata, que participe un poco en las utilidades de ese yacimiento. No tiene nada que ver aquí la explotación agropecuaria que el superficiario pueda tener, es totalmente diferente. Entonces, se están mezclando peras con zapallos y obteniendo un resultado completamente distinto.
El superficiario tiene derecho a cobrar el canon de producción y, por otro lado, el valor de la producción agraria importa, sí, para evaluar los daños al predio que es suyo. Para esto está todo el sistema de servidumbres y ahí se prevé que deben indemnizarse los daños a las mejoras agrarias que tenía en ese momento, a la producción que tenía en ese momento, la que no pudo tener, lucro cesante, etc. Todas estas pérdidas deben analizarse, pero a renglón aparte, nada tienen que ver con el canon de producción.
Se establece ese tope y se atiende al tipo de actividad minera que se desarrolla en el predio, cosa que no quiso distinguir nunca el Código de Minería. Justamente, el Código quiso evitar cualquier pleito, problema o dificultad que pudiera surgir. Cuando son varios propietarios superficiarios, por ejemplo, aunque la producción se extraiga de un predio, se distribuye por igual el canon entre todos los propietarios afectados por la concesión minera, sin ir en cada caso a ver de dónde se sacó. El codificador, con gran sabiduría, optó por esa solución.
En cuanto a que el superficiario tenga, según este proyecto, que pagar al vecino el diez por ciento de lo obtenido por el canon de producción que le corresponde, me parece totalmente injustificado. Si se quiere hacer una obra social, que se lo de al peón rural. Va a estar mucho más contento el productor y va a ser más equitativo, más justo socialmente, que se de un porcentaje a su peón, a su capataz, para que pueda vivir mejor y no al vecino porque de repente está peleado con el vecino y se va a poner enojadísimo porque lo obligan a cederle algo suyo. Si están en buenas relaciones, ya lo habrán aclarado en forma voluntaria.
