EL PARADIGMA DE LO QUE NO SE DEBE HACER
«El ejemplo de Chile en tributación minera es vergonzoso», dice Julián Alcayaga al comentar la referencia al país andino en la propuesta del gobierno uruguayo sobre megaminería. Para el experto chileno, no tiene sentido iniciar en un país como Uruguay una explotación minera de estas características y señala varias inconsistencias en el proyecto uruguayo.
por Víctor L. Bacchetta, en semanario Voces (1/11/12)
El proyecto de ley sobre minería de gran porte (MGP), elevado por la Presidencia al Parlamento a mediados de este mes, argumenta que en el diseño de la propuesta se tuvo en consideración la legislación de países con larga tradición minera y menciona a Chile y Perú «que cuentan con normativa actualizada recientemente (2010 y 2011)»(sic). Para aproximarnos a la realidad minera de esos países y su tratamiento legal, consultamos al experto chileno Julián Alcayaga.
Economista y abogado, con maestría en economía y planificación, Alcayaga Olivares integra el Partido Socialista desde 1962 y preside el Comité de Defensa y Recuperación del Cobre que, según explica, surgió a comienzos de este siglo «cuando algunos economistas descubrimos, por absoluta casualidad, que las empresas mineras extranjeras no pagaban impuesto a la renta en Chile». Tiene además escritos varios libros y ensayos sobre la minería chilena.
Dos ecosistemas distintos
– Tomar como referencia las leyes de Chile y Perú para definir una ley sobre la gran minería en Uruguay requiere que haya similitudes básicas entre la minería de esos países y el nuestro. ¿Es comparable la realidad minera de Chile o Perú y la de Uruguay?
– Chile es un país con un desierto que ocupa casi un tercio de su territorio, y otro tanto son cordilleras y montañas donde tampoco puede haber agricultura. Es principalmente en ese desierto y en las montañas donde se desarrolla la minería. Además, Chile es una anomalía de la naturaleza puesto que en este pequeño país, que ocupa apenas el 0,5% del territorio del planeta y el 0,2 de la población, se encuentra entre el 40 y el 50% de las reservas de cobre del mundo. Por esta particularidad del territorio chileno, donde en el desierto y las montañas no se produce otra cosa que minería, esta actividad en general y el cobre en particular, pasan a ser obligatorias y a tener una relevancia muy importante en la economía nacional.
Pero Uruguay, que no tiene desiertos y grandes montañas, y casi todo su territorio es regable y aprovechable para la agricultura y la ganadería, no tiene sentido que esta actividad natural pueda ser destruida por una minería que le es extraña y que tiene necesariamente externalidades negativas para un país que por su naturaleza es agrícola y ganadero.
– ¿Cuáles son las características de la gran minería chilena?
– En 1971 fue nacionalizada la gran minería del cobre, y al terminar la dictadura en 1989, casi el 85% de la producción estaba en manos de Codelco la empresa nacionalizada, que aportaba el 25% de los ingresos del Presupuesto Nacional. Diez años más tarde, las mineras extranjeras ya producían el doble que Codelco. En 10 años pasaron de producir 0,2 a 2,8 millones de toneladas de cobre, generando sobreproducción y colapso del precio del cobre a menos de la mitad que en 1989. Los aportes de Codelco al Estado pasaron de 2.300 millones de dólares en 1989, a solo 272 millones en 1999.
Rol del capital extranjero
Este descalabro se produjo, porque a partir de 1990, se legisló expresamente para favorecer la inversión extranjera en la minería. Hasta el año 2003, según un informe oficial del Servicio de Impuestos Internos, solo una minera declaró utilidades y pagó impuesto a la renta. El resto de las mineras nunca declaró utilidades y nunca pagó un solo peso de impuesto a la renta. Varias de estas mineras no declararon utilidades y no pagaron impuestos hasta el año 2006. Durante ese tiempo se llevaron 30 millones de toneladas de cobre, que al precio actual de este metal alcanza a 230 mil millones de dólares. Se llevaron esa astronómica cantidad, y no pagaron impuestos a la renta en Chile. Esto no parece creíble, pero desgraciadamente para nosotros los chilenos esa es la realidad, que en general es desconocida por los chilenos, porque ese informe oficial de la tributación minera, nunca fue publicado o informado por la televisión, la prensa y los demás medios de comunicación.
Chuquicamata, la mayor mina de cobre a cielo abierto del mundo, administrada por la estatal Codelco.
En suma, por un lado, la inversión extranjera con la sobreproducción destruyó los ingresos que la nacionalizada Codelco le entregaba al país, y por otro lado, las mineras extranjeras nunca pagaron impuestos en Chile hasta los años 2003-2005. En la historia de Chile, no existe un descalabro tan fenomenal como el de la inversión extranjera en la minería en los últimos 30 años. Pero lo más grave de todo, es que toda esta realidad el pueblo chileno no la conoce, porque es silenciada por los medios de comunicación.
Por ello me resulta sorprendente, por decir lo menos, que un gobierno progresista como el de Uruguay, quiera tomar como ejemplo a Chile para su proyecto de MGP. Solo podría explicarse por el desconocimiento de la realidad chilena pero, si en Uruguay desconocen nuestra realidad en la minería, no debieran tomarla como ejemplo.
Minería y valor agregado
– ¿Qué impresión general le causa el proyecto de ley uruguayo?
– Este proyecto solo lo he leído, no he entrado a estudiar a fondo todos sus alcances. Sin embargo, puedo emitir una opinión con alcances generales. Por ejemplo, no encontré en este proyecto ninguna disposición que obligue al inversor de MGP a darle valor agregado en Uruguay a la producción minera. Si la producción es de cobre, oro, plata, estaño, etc., se debe obligar al inversor a fundir y refinar esos minerales en Uruguay. Si no se llega hasta la refinación, la MGP y este proyecto no tienen sentido, por dos principales razones:
1) Si esos metales se los llevan en bruto, o como concentrados o precipitados, las mineras se van a robar literalmente la mayor parte de los metales que contienen esos minerales, porque no los declaran al exportarlos;
2) La no refinación de esos metales, les permite transferir a empresas relacionadas en el extranjero, desde el flete, seguros y todo el procesamiento del mineral, pagándoles “sobreprecios” por todos esos servicios, a empresas relacionadas domiciliadas en paraísos fiscales, disminuyendo considerablemente el valor de lo exportado en forma de concentrado o precipitado, y por tanto las utilidades que permiten determinar el impuesto a la renta y el canon.
Así lo han hecho las mineras extranjeras en Chile, y lo siguen haciendo.
Creo que no obligar a la MGP a darle valor agregado en Uruguay a la explotación minera, es la falla más fundamental de este proyecto. Esta falla no puede ser casual, porque es lo que persiguen siempre las transnacionales mineras. Por ejemplo, existe un gran yacimiento de cobre “El Pachón”, en San Juan en Argentina, que desde que se aprobó el Tratado Minero entre Chile y Argentina, el año 2000, han querido exportar ese mineral como concentrado (mineral mezclado con agua) por un mineroducto hasta un puerto chileno. Hasta ahora hemos logrado impedirlo. ¿Por qué sacarlo por el Pacífico? Porque el Atlántico está demasiado lejos (basta fijarse en un mapa) y eleva mucho los costos de transporte. Pero podrían evitarse esos elevados costos de transporte si funden y refinan ese mineral en la misma provincia de San Juan. Pero no lo quieren hacer, porque al fundir y refinar el mineral en Argentina, no pueden hacer lo que señalamos anteriormente: no declarar el verdadero contenido del concentrado y pagar sobreprecios a empresas relacionadas por fletes, seguros, fundición y refinación a fin de disminuir las ventas y las utilidades.
Se podría entender que el proyecto no contemple la fundición y refinación en Uruguay, solo en el caso del carbón y el hierro, que generalmente se exportan en bruto. Pero, si Uruguay tiene hierro y carbón, lo más conveniente sería que el país desarrolle la industria siderúrgica y en vez de exportar hierro y carbón, exporte acero y pueda además crear otras industrias metal mecánicas en el país. Si la inversión está destinada a cualquier otro mineral, no se debe permitir bajo ninguna circunstancia su exportación en bruto. Es pérdida cuantiosa para Uruguay y todas las medidas que se tomen respecto del control de precio y tributación perderían sentido, sobre todo cuando se habla de determinar el precio de referencia.
Renta presunta o efectiva
– El proyecto de ley propuesto en Uruguay cita como referentes de la práctica internacional en tributación a Chile y Perú. ¿Cuáles son las cualidades de la normativa chilena vigente?
El proyecto uruguayo es presentado como resultado de la Comisión Multipartidaria que evaluó las condiciones de la minería de gran porte en el país.
– Ahí está el problema, porque Chile es el paradigma de lo que no se debe hacer en minería. Chile, conjuntamente con Perú, y Argentina desde el gobierno de Ménem, son los países más entregados y dóciles con la inversión extranjera en la minería. En Chile, hasta el término de la dictadura era imposible que las empresas mineras pudieran evadir en forma importante la tributación, porque el impuesto a la renta de las mineras se determinaba en base a la renta presunta, es decir en base a las ventas. Con este sistema, desde que se producía y vendía la primera tonelada de cobre, u otro metal, se pagaba obligatoriamente impuesto a la renta, puesto que este se determinaba en base a lo que se vendía o exportaba, independientemente que las mineras tuvieran o declararan pérdidas o ganancias. Con este sistema, ninguna empresa minera podía no pagar impuesto a la renta. Todo esto cambió con la Ley 18.985(1) de junio de 1990, cuando se modificó en minería la renta presunta por la renta efectiva. ¿Qué quiere decir renta efectiva? Que el impuesto a la renta se paga sólo si las mineras tienen o declaran ganancias o utilidades. ¿Qué hicieron las mineras? Llegaron en masa a Chile porque sabían que no iban a pagar impuestos gracias al sistema de renta efectiva. Como ya lo señalamos anteriormente, se llevaron 30 millones de toneladas de cobre, por un valor presente de 230 mil millones de dólares y no pagaron impuestos en Chile.
El sistema de renta efectiva que rige hoy en Chile, es el mismo que se va a utilizar en Uruguay para el IRAE. En consecuencia, mediante este sistema las mineras podrán evadir sus utilidades gracias a las múltiples empresas relacionadas en paraísos tributarios, a las cuales les traspasan las utilidades mediante el pago de intereses, compras con sobreprecio y ventas subevaluadas. Esta evasión tributaria es prácticamente imposible de controlar por las dificultades para su fiscalización por el Estado.
El ejemplo de Chile en tributación minera es vergonzoso, y por ello creo que Uruguay no debe cometer el mismo error. Uruguay no tiene necesidad de explotar ahora sus recursos mineros, pero si lo hace, por lo menos debiera legislar para que la mayor parte de la renta quede en Uruguay y no es eso lo que está presente en el actual proyecto de MGP. La tributación por la explotación de los recursos naturales no debe hacerse en base a la renta efectiva (ingresos menos costos y gastos), sino que con el sistema de renta presunta en base a las ventas.
Tasa progresiva ilusoria
– ¿Qué opina de aplicar una tasa progresiva sobre la renta neta operacional minera?
– Esto fue precisamente lo que aplicó en Chile el presidente Piñera el 2010, al modificar el impuesto específico a la minería (canon en Uruguay), y aumentar la tributación para la reconstrucción debido al terremoto. Sin embargo, en 2011 la recaudación fue inferior a lo que se recaudaba anteriormente a pesar de que el precio del cobre en 2011 era un 15% superior. La tasa progresiva fue solo una artimaña para hacer más atractiva la reforma a este tributo. Las transnacionales mineras son las que idearon la tasa progresiva en Chile en 2010 y lo más seguro es que ellas están intelectualmente detrás de esta misma medida en Uruguay, porque ello aparece como una medida progresista.
– ¿Y de que el canon de producción pueda ser imputable al pago del Adicional al IRAE?
– Que el canon de producción (o regalía minera) pueda imputarse al Adicional al IRAE, hace que esta disposición sea más favorable a las mineras que en Chile. Ni siquiera Chile se ha permitido esa imputación. Nada lo justifica.
– Según el proyecto de ley, el producto minero se grava en cualquier etapa de la actividad minera, incluso cuando constituye insumo de un proceso industrial manufacturero.
Manifestación contra Yanacocha (Newmont) en Perú.
– Estas disposiciones demuestran que no se prevé en este proyecto que las mineras tengan la obligación de llegar hasta la refinación y manufacturación de los minerales, al contrario, parece que se incentivara no darle valor agregado a la producción minera. ¡Muy extraño! Además no queda muy claro en el proyecto, cómo se aplicaría la tributación en las diferentes etapas de la actividad minera. Por ejemplo, no queda claro si la empresa que explotaría el mineral de hierro, decide además crear una siderúrgica con ese mismo hierro, si tendrá una tributación sobre la actividad minera, y otra por la actividad manufacturera siderúrgica.
Precio de referencia evasivo
– Para determinar el ingreso operacional minero se establece un precio de referencia en base al precio del mineral en el mercado internacional.
– Los minerales en bruto, o en concentrados o precipitados, no tienen precio de referencia en el mercado internacional, porque tienen muy diferente contenido de metal. Es el metal contenido en el mineral, en su estado puro o refinado (oro, cobre, plata, hierro, etc.), que tiene precio y es lo que se llama precio de referencia.
Si desde Uruguay parte un barco con 10 mil toneladas de mineral de hierro con un contenido de 70% de metal hierro, quiere decir que tiene solo 7.000 toneladas de hierro metal. Es sobre ese contenido de hierro que se va a valorizar las 10 mil toneladas de mineral que lleva el barco. Pero si la minera declara que el mineral contiene solo 60% de metal hierro, y la aduana uruguaya no tiene los medios y generalmente la voluntad de comprobar si el mineral contiene 60, 70 u 80% de hierro, en ese caso de poco nos sirve el precio de referencia, si ya nos están “trampeando” un 10% o 20% del contenido del metal de referencia.
Pero eso no es todo, después hay que fundir el mineral de hierro, y nos van a descontar por fundición valores en 40 o 50% superiores a los corrientes en el mercado. En Chile hemos visto en el cobre diferencias de 1 a 2 o más por fundición y refinación. El flete, los seguros, también van a ser sobre facturados. Con todo esto el precio de referencia solo sirve para hacer los respectivos descuentos. Por estas razones, a las mineras no les interesa llegar hasta la refinación, porque casi no les queda espacio para trampear. Los precios de referencia no sirven para los minerales en bruto, solo sirven para los metales refinados.
En el futuro, tal vez
– ¿Cuál sería para usted una explotación minera viable para Uruguay?
– Uruguay no tiene necesidad de iniciar en el presente la explotación de sus recursos mineros, menos aún si se la entrega a empresas extranjeras. Solo se justificaría si esas empresas llegan hasta la refinación y manufacturación en Uruguay. Si existen algunos yacimiento mineros, como el hierro, esperen 50 o 100 años más, cuando el valor de esos minerales sea muy superior al de hoy. No explotarlos hoy es como depositar en una cuenta de ahorro a intereses muy altos y además Uruguay se verá liberado durante ese lapso de la contaminación y daño al medio ambiente que significa cualquier explotación minera, sobre todo si es a rajo abierto.
En el futuro el daño ambiental puede, además, ser mucho menor porque se habrán descubierto tecnologías menos contaminantes. No tiene sentido para un país como Uruguay iniciar hoy la explotación del hierro u otro mineral, sobretodo cuando se le quiere explotar tan intensivamente y agotar el yacimiento en 12 o 15 años.
