BASES JURÍDICAS DE LA AUTONOMÍA DEPARTAMENTAL
El cuestionamiento por el gobierno nacional y otras instancias políticas de la decisión de algunos gobiernos departamentales, de prohibir la minería metalífera a cielo abierto en su territorio, no tiene sustento en la Constitución ni en las leyes del país, incluida la propia ley de minería de gran porte recientemente aprobada, además de existir jurisprudencia en el mismo sentido.
por Víctor L. Bacchetta
En reciente conferencia de prensa, el ministro interino de Industria, Energía y Minería, Edgardo Ortuño, dijo que Lavalleja y Tacuarembo no podrían llevar adelante la decisión de declarar sus territorios libres de minería metalífera a cielo abierto porque, «no es competencia de los gobiernos departamentales llegar a disponer una prohibición» de esa naturaleza.
Ortuño citó el Código de Minería en donde se establece que el subsuelo es propiedad del Estado. «Por lo tanto -concluyó-, son las autoridades nacionales las que podrían disponer cualquier tipo de medida de esta naturaleza. Más claro -agregó-, no es competencia de los gobiernos departamentales llegar a disponer una prohibición o una resolución a ese extremo”.
La Constitución y las leyes
Entrega de 13.000 firmas a favor del plebiscito a la Junta Departamental de Tacuarembó.
Sin embargo, las decisiones cuestionadas por el ministro no ignoran ni ponen en duda el Código de Minería sino que aplican atribuciones propias de los departamentos que deben ser igualmente respetadas. Es decir, no son normas contrapuestas sino complementarias.
La Constitución de la República establece en su Artículo 262 que «El Gobierno y la Administración de los Departamentos, con excepción de los servicios de seguridad pública, serán ejercidos por una Junta Departamental y un Intendente…». De ello se deduce que el único ámbito donde los departamentos no tienen atribuciones es en los servicios de seguridad pública.
Coherentemente con el texto constitucional, la Ley Orgánica Municipal, N° 9.515, establece competencias en todo el territorio departamental con connotación ambiental relativas a vigilancia y adopción de medidas para evitar la contaminación de aguas, la promoción de ganadería y agricultura, fomentar el desarrollo de montes y arbolados, entre otras.
A su vez, la Ley General del Ambiente, N° 17.283, consagra que “la gestión ambiental debe partir del reconocimiento de su transectorialidad, por lo que requiere la integración y coordinación de los distintos sectores públicos y privados involucrados, asegurando el alcance nacional de la instrumentación de la política ambiental y la descentralización en el ejercicio de los cometidos de protección ambiental”.
En cuanto a los instrumentos de gestión ambiental, la norma reconoce tanto a las leyes nacionales como a las normas departamentales: “Ninguna persona podrá desconocer las exigencias derivadas de normas nacionales o departamentales de protección y/o conservación ambiental, de igual jerarquía, dictadas en el marco de sus respectivas competencias, al amparo de normas menos rigurosas de los ámbitos departamentales o nacional, respectivamente”.
La ley de ordenamiento territorial
Adhiriendo a la iniciativa contra la megaminería en la fiesta gaucha Minas de Abril, en Lavalleja.
Particular relevancia tiene la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, N° 18.308, del 18 de junio de 2008, cuando destaca los instrumentos de planificación en el ámbito departamental y reconoce la competencia exclusiva de los gobiernos departamentales para establecer las Directrices, Ordenanzas Departamentales y Planes Locales.
Tan relevante es que estuvo presente en todo el debate parlamentario de la Ley de Minería de Gran Porte, N° 19.126, y su Artículo 1° estableció que: «…Las prácticas mineras sostenibles, además de sustentarse en los pilares clásicos de crecimiento económico, alta calidad ambiental y equidad social, deben basarse en la seguridad y en la eficiencia y eficacia en el manejo y extracción de recursos naturales no renovables y en el ordenamiento territorial.»
Es decir que la propia ley invocada por el gobierno nacional para decidir sobre la megaminería subordina esta práctica a los instrumentos de ordenamiento territorial que, por disposición de la Ley 18.308, se elaboran y deciden en el ámbito departamental. Los gobiernos departamentales que consideran a esos proyectos mineros inapropiados para el desarrollo sostenible en su territorio, no hacen otra cosa que aplicar las atribuciones de esta ley nacional.
Este hecho fue reconocido el año pasado desde el oficialismo por el conocido constitucionalista José Korzeniak, quien consultado sobre las implicaciones de las decisiones departamentales prohibiendo la minería metalífera a cielo abierto, adelantó que el gobierno podía elaborar una nueva ley para derogar lo que mantiene la de Ordenamiento Territorial.
No obstante, este recurso pareció descartado cuando se discutía la Ley de Minería de Gran Porte. «Si hubiera voluntad política de aprobar una normativa que modificara la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible en un punto clave y sustantivo, tendría que haberse establecido expresamente en el proyecto de ley», expresó en pleno debate el senador Enrique Rubio.
La jurisprudencia
Recogiendo firmas contra la megaminería metalífera a cielo abierto en Treinta y Tres.
En 2006, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA), máxima instancia judicial en este ámbito, analizó la demanda de una arenera contra la Intendencia Municipal de Montevideo (IMM) por haber clausurado sus actividades en una zona del departamento. La empresa contaba con la autorización de la DINAMIGE (Dirección Nacional de Minería y Geología) y la DINAMA (Dirección Nacional de Medio Ambiente), dependientes del ejecutivo nacional, sostuvo que la resolución de la IMM había sido dictada «con abuso y desviación de poder» y reclamó su anulación.
El TCA rechazó la demanda de la empresa y validó la decisión de la IMM en base a que «se asiste a una situación de competencia concurrente, en la cual las personas quedan simultáneamente sujetas a ambos órdenes de disposiciones jurídicas, o sea que se debe cumplir tanto con las exigencias que el Estado central fije dentro de su competencia, pero también con aquellas que dentro de su ámbito competencial determine el Gobierno Departamental»(sic).
Aclaró más el concepto con una cita de Cassinelli Muñoz: “la relación entre actos legislativos (ley y decreto departamental) no es de subordinación sino de distribución por materia, y “…en las zonas de competencia concurrente las personas quedan sujetas simultáneamente a ambos órdenes de disposiciones jurídicas”. No se cuestiona la decisión del gobierno nacional, pero debe ser acorde con la correspondiente decisión departamental al respecto.
Mientras el gobierno nacional tiene la competencia para autorizar, promover o regular la minería, los gobiernos departamentales tienen competencia en todo su territorio para excluir esta u otras actividades que entiendan incompatibles con su modelo de desarrollo. Naturalmente, se puede pensar de otra manera, pero para aplicarlo hay que modificar las leyes vigentes.
(Publicado en el semanario La Otra Voz, de Tacuarembó, y en Diario El Este, de Rocha.)
